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　　全球气候变化超出预期。温室气体排放量随着全球经济的复苏持续攀升，2022年全球人为温室气体排放量达574亿吨二氧化碳当量（UNEP，2023），接近2019年的581亿吨二氧化碳当量（UNEP，2021）。2022年，大气中温室气体水平达新高，全球平均二氧化碳浓度为417.9ppm、甲烷浓度为1923ppb、一氧化二氮浓度为335.8ppb，分别为工业化前（1750年）水平的150%、264%和124% （WMO，2024a）。2023年成为有记录以来最热年份，全球近地表平均温度比工业化前（1850-1900年）基准值高出了1.45℃。2014-2023年也成为有记录以来全球最暖的10年，平均温度比1850-1900年的平均水平高出1.2℃。预计未来5年全球年平均温度超出工业化前水平1.5℃的可能性高达80%（WMO，2024b）。2023年，全球基准冰川遭受了1950年有记录以来最大的冰量损失，南极海冰范围达到有记录以来的最小值。全球平均海平面达到有卫星记录（1993年）以来的最高水平，2014-2023年全球平均海平面上升速度达4.77毫米/年。全球极端天气气候事件频发，屡破纪录，历史上持续时间最长的热带飓风之一“弗雷迪”造成莫桑比克极端暴雨、洪水泛滥；南欧和北非出现高达48℃~50℃的创纪录高温，非洲西北部、伊比利亚半岛部分地区以及中亚和南亚部分地区持续出现干旱；加拿大和美国发生大面积野火以及烟雾污染（WMO，2024a）。中国北方地区近年来也多次发生破纪录特大暴雨，2023年6月中下旬至7月华北地区出现持续高温热浪。

　　气候变化造成的社会经济损失不断增加。气候变化导致的极端气候影响了中低纬度地区农业生产，加剧了全球粮食不安全。2023年，极端天气事件造成18个国家超过7200万人面临严重突发性粮食不安全问题，远高于2022年受影响的12个国家5680万人（FSIN and GNAFC，2024）。极端洪水和风暴迫使大量人口背井离乡（IPCC，2023），飓风“摩卡”导致斯里兰卡、缅甸、印度及孟加拉国等国家170万人流离失所；地中海飓风“丹尼尔”导致利比亚人员伤亡惨重。全球因自然灾害造成的直接经济损失高达3800亿美元，袭击墨西哥太平洋海岸的飓风“奥蒂斯”造成经济损失达120亿美元（AON，2024）。气候变化对人类健康的影响同样不能忽视，仅在美国，空气污染和气候变化造成的健康成本每年就超过8000亿美元（NRDC，2021）的经济社会成本将进一步上升（CPI，2024）。

　　全球应对气候变化取得积极进展。当前，已有超过150个国家提出碳中和目标，覆盖全球91%的二氧化碳排放、94%的GDP和86%的人口。欧盟提出到2040年将欧盟的温室气体净排放量在1990年水平的基础上减少90%。COP28首次提出以公正有序的方式推动能源系统逐步远离化石能源，到2030年将全球可再生能源发电装机容量提高到2022年的3倍，将能源效率提高到两倍。风能、太阳能等可再生能源技术的成本大幅下降，进入规模化应用和部署阶段。2023年全球新增可再生能源装机容量增长了50%，达到近5.1亿千瓦，其中太阳能光伏发电占全球新增装机容量的四分之三。中国的增长幅度最大，2023年投产的太阳能光伏装机容量相当于2022年全球新增总和，中国的风电新增装机容量同比增长了66%（IEA，2024a）。电动汽车的应用和普及成为减少交通领域碳排放的重要力量，2023年全球电动汽车销量达到1400万辆，占全部汽车销量的18%，2024年销量可达到1700万辆，占比超过20%；电动汽车价格快速下降，中国2023年销售的约六成电动汽车价格低于燃油车（IEA，2024b）。

　　全球减排行动仍偏离长期目标轨道。自2015年《巴黎协定》签订以来，全球温室气体排放增速有所减缓，但仍不足以实现全球减排的长期目标。按照当前各国气候政策，预计到2035年，各国减排量与国家自主贡献（NDC）承诺目标仍有约60亿吨二氧化碳当量的差距。如果按照低于2℃温升的目标，差距为110亿~190亿吨二氧化碳当量；如果按照1.5℃温升的目标，差距将增加到230亿~300亿吨二氧化碳当量 （ETC，2024）。

　　主要经济体可再生能源发展进展不及预期。根据COP28达成的到2030年全球实现 可再生能源发电装机容量提高两倍（达110亿千瓦以上）、能源效率改进速度提高一倍的目标共识，到2030年二十国集团需要将可再生能源发电装机容量增加到94亿千瓦。按照最新国家自主贡献，二十国集团成员国中仅有13个国家设定了可再生能源发电目标，到2030年全部实现的情况下，总装机容量仅为46亿千瓦（IRENA，2023a）。欧美国家及地区可再生能源发展速度放缓。仅2023年，美国和英国就有1500万千瓦的海上风电产能被推迟或取消（IEA，2024a）。

　　难减排行业低碳转型进展缓慢。2022年，全球钢铁、化工、水泥和交通运输（包括公路货运、航空、船运）等主要难减排行业的二氧化碳排放量仍高达91.6亿吨（IRENA，2024；Statista，2023），占能源消耗二氧化碳总排放量的四分之一。全球72%的钢铁产量仍采用依赖煤、焦炭等的高炉转炉工艺生产；水泥行业深度脱碳缺乏明晰路径；化工领域仍以传统化工为主，绿氨、绿色甲醇和绿色烯烃生产成本仍然较高，处于小规模应用阶段；重卡燃料几乎完全依赖柴油、汽油和天然气，电动重卡仍处于市场导入阶段；航运业和航空业仍主要使用传统燃油，可持续燃料替代品的成本依然较高（IRENA，2024）。全球难减排行业基本无法在21世纪中叶实现净零排放。

　　低收入国家和地区能源贫困问题依然突出。2022年，全球无电人口数量10多年来首次出现增长，达6.85亿人，比上年增加1000万人。其中，撒哈拉以南非洲无电人口数量达5.7亿人，占全球无电人口的80%以上。同时，全球仍有21亿人无法获得清洁烹饪的燃料和技术，主要集中在撒哈拉以南非洲和亚洲等地。按照现在的发展趋势，到2030年，预计全球仍将有6.6亿人无法获得电力，约18亿人无法获得清洁烹饪技术和燃料（IEA e t al.，2024）。造成这一局面的主要原因包括全球能源危机、通货膨胀持续、部分低收入国家债务压力加剧以及地缘政治局势紧张等。

　　多数发展中国家能源绿色转型投资严重不足。2022年，全球50%以上人口（主要居住在发展中国家和新兴经济体）仅获得全球15%的可再生能源投资，较2017年的27%大幅下降（IRENA and CPI，2023）；自2018年以来，年投资额平均下降幅度高达36%。同年，发展中国家人均可再生能源装机容量仅为293瓦，约占发达国家的27%（IEA e t al.，2024）。自2015年以来，最不发达国家的可再生能源项目数量每年仅增长1%（UNCTAD，2023）。2010年以来，发展中国家电网投资鲜有变化，除中国和印度外，其余发展中国家的输配电投资每年仅增长1% （IEA et al.，2024）。

　　发达国家“去风险化”政策加剧绿色产业“脱钩断链”（见专栏1）。近年来，欧美强调降低对外国战略性原材料和技术的依赖、提高本土产能和进口多样化。美国《通胀削减法案》通过高额补贴推动电动汽车及其他绿色技术在美国本土生产和应用，明确规定电动汽车享受税收抵免的前提是电池中不包括任何由“令人关注的外国实体”所开采、加工或循环利用的关键矿物或者由其制造与组装的电池部件。2023年3月，欧盟委员会发布《净零工业法案》和《关键原材料法案》，两部法案都将提升欧洲本土制造能力作为核心，以增强欧洲清洁技术工业的制造能力和原材料供应链韧性。这些以“韧性”和“安全”之名推行“去风险化”的保护性绿色产业政策，加剧了绿色产业供应链的不稳定性，破坏了全球绿色产业合理分工的格局。

　　2022年，美国纽约州立大学石溪分校研究团队在《自然》杂志发表文章，评估了以中国为主的全球化组件供应链在全球光伏产业发展中节约的成本（Helveston，He and Davidson，2022）。研究发现，2006-2020年，中国、德国和美国市场合计占全球光伏装机容量的54%，使用双因素学习模型测算，其间德国光伏组件学习率估计为20%，美国为26%，中国为33%。假设各国从2006年开始实施10年保护主义政策，在国内制造商供应主要装机容量的情况下，到2020年，德国的光伏组件价格将比实际价格高出83%，美国将高出107%。2008-2020年全球化光伏组件供应链分别为美国、德国的光伏安装节省了240亿美元和70亿美元。预测显示，与全球化供应链情景相比，依赖国内生产商会使2030年的太阳能电池价格提高20%~25%。

　　发达国家对发展中国家气候资金援助力度不够。资金问题是制约发展中国家采取气候应对行动的最大障碍。发达国家曾在2009年哥本哈根联合国气候变化大会上承诺，到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元气候资金支持。2020年，发达国家向发展中国家提供和动员的气候资金为833亿美元，2021年为896亿美元，2022年才达到1159亿美元（OECD，2024），相比最初承诺时间晚了两年。同时，发达国家的公共气候融资主要采取贷款形式，2022年贷款占比69%，赠款只占28%，且并非所有贷款都是优惠贷款。此外，一些国家把与气候变化相关度不高的投资也列入官方气候资金范畴，高估了实际提供的资金额。面对发展中国家未来高达数万亿美元的气候融资需求，国际社会亟待就2025年后的新气候融资集体量化目标（NCQG）达成共识。

　　资金不足制约多数发展中国家清洁能源项目开发和部署。开发和部署清洁电力、电网和储能基础设施、清洁燃料、能效提升等清洁能源项目，是发展中国家实现能源绿色低碳转型的关键。当前，发展中国家清洁能源投资缺口巨大。为了以符合《巴黎协定》的方式满足日益增长的能源需求，新兴市场和发展中经济体的年度清洁能源投资额需要从2022年的7730亿美元增加到21世纪30年代初的2.2万亿~2.8万亿美元（IEA an d IF C，2023），且这一投资水平需要保持到2050年。中国以外的年均投资需求从2600亿美元增加到1.4万亿~1.9万亿美元，增幅近七倍。目前，发展中经济体普遍缺乏融资来源，且清洁能源的资本成本也高于发达经济体。太阳能光伏、陆上风电和海上风电三种可再生能源技术的平均资本成本在欧洲为4.4%，北美洲为5.4%，但在亚太地区为5.6%，拉丁美洲为6.9%，中东和非洲为8.2%（IRENA，2023b）。

　　部分发展中国家清洁能源政策体系有待完善。一是缺乏长远稳定、因地制宜的清洁能源发展规划和顶层设计，有关政策前后不一致，不利于吸引国际投资。二是缺少合理的清洁能源定价体系，对化石能源提供大量补贴，导致对清洁能源的投资激励不足。三是项目审批过程冗长，涉及不同的政府监管实体，具体的审批流程也存在不同程度的“空洞化”，缺乏必要的细节和指引。四是风电光伏项目建设需要占用大量土地资源，部分发展中国家土地私有化程度较高，征地过程复杂、成本高昂。五是清洁能源项目并网困难，部分发展中国家薄弱的电网基础设施难以承受高比例新能源，可能不得不面临弃风弃光问题。

　　新能源技术难以实现更快速的规模化应用。当前，以风能和太阳能为代表的新能源技术成本快速下降，经济性大幅提升，但传统根据发电量来确定电力价格的方式不利于火电和清洁能源形成互补关系，阻碍了风电、光伏等新能源技术的更快速推广。新型储能市场机制和商业模式不成熟，储能项目实际利用率和盈利水平不高，其技术优势无法通过电力市场充分发挥。此外，诸如热泵等技术在与现有基础设施和消费者偏好的整合方面仍有困难，难以实现全部市场潜力。对于多数发展中国家而言，向可再生能源系统过渡的成本高、有限的技术能力和基础设施缺乏也是绿色技术推广的重要障碍。

　　全球气候治理有效性不足。当前在联合国气候变化框架下，虽然全球气候治理的路径由国际社会共同商定，但执行力度取决于各国政府。不论是履约机制还是追踪机制，整体上均呈现原则性、抽象性和非强制性，其中各缔约方的减排目标和资金贡献等内容都不具有法律约束力。一些国家虽制定了目标，但对目标的落实情况、成果及与承诺的差距并未实施有效的评估和奖惩。国际上为发达国家设立的资金信息通报机制，也存在事前目标认定和认定后无法履约的矛盾。在全球气候目标与本国经济发展和政治利益相冲突时，各国往往选择向国内政治妥协，使得全球气候治理难以形成一致行动，实际进展缓慢。

　　一些国家和经济体单边主义做法削弱多边气候合作治理公平性、合理性。一些国家和经济体单边征收碳边境调节税，这模糊了温室气体减排共同但有区别的责任分配原则，客观上将发展中国家的生产技术、温室气体排放和治理政策与发达国家作趋同处理，且未考虑支付额度是否符合国家能力要求。研究显示，欧盟碳边境税的实施可能直接导致非洲每年损失高达250亿美元，非洲最不发达国家受到的影响最为严重（ACF and LSE，2024）。

　　2022年12月，中国河钢集团有限公司（简称河钢集团）建设的全球首例120万吨焦炉煤气零重整氢冶金示范工程一期工程全线月实现稳定生产。该氢冶金综合利用示范工程采用竖炉冶炼直接还原铁工艺，以焦炉煤气作为氢原料气体，使用通过零重整和净化技术得到的富氢气体在竖炉内直接还原球团矿生产高品质的直接还原铁（DRI）。相较同等生产规模的传统碳冶金方式，氢冶金技术每年可以减少约160万吨的二氧化碳排放。整个氢冶金过程，既回收利用了老式生产方式产生的副产品废气，也减少了整个冶金过程中的污染物排放，成功实现了传统碳冶金向新型氢冶金的绿色低碳新转变。目前，中国已启动从内蒙古到北京的“西氢东送”项目建设，用于向京津冀地区输送利用风光生产的“绿氢”。项目建成后，河钢集团氢冶炼项目可使用来自内蒙古的“绿氢”替代现有焦炉煤气生产的“灰氢”，实现“绿钢”生产。从2023年中期开始，河钢集团为国际知名汽车企业提供低碳汽车用钢，并将于2026年起为整车量产提供“绿钢”。在氢冶金综合利用示范工程的基础上，河钢集团提出“加氢服务网点+氢能重卡运营单元”氢能重卡物流实施路径，开展“零排放”氢能重卡物流可持续、规模化、商业化示范运营，以“氢”赋能钢铁企业绿色低碳发展。

　　埃塞俄比亚依靠可再生能源支撑国家发展。埃塞俄比亚清洁能源储量丰富，其水能、风能、太阳能和地热能总储量高达6万兆瓦。近年来，埃塞俄比亚逐步挖掘其可再生能源潜力，电力供给中约90%来自水电，风电和火电占比分别约为8%和2%，平均电价约为每千瓦时3美分。较低的电力成本为国家现代化发展奠定了基础，也有助于电动车的普及推广。2023年埃塞俄比亚花费近60亿美元进口化石燃料，其中一半以上用于燃油车，目前该国已经宣布禁止燃油车进口，这为国家节省了大量外汇，并有效改善了该国主要城市地区的空气质量。沙特红海新城实现100%清洁能源城市供电。2023年10月，全球首个离网型100%清洁能源城市供电项目—沙特红海新城项目成功完成交付。该项目由中国企业负责设计建设，包括400兆瓦光伏和 1.3 千兆瓦时储能设施，将生物质燃油发电机作为备用电源，可为新城全部居民提供清洁能源。得益于智能控制算法，项目光伏与储能功率比达2∶1，相同储能容量下实现更多光伏接入，大幅降低了系统成本，平均度电成本低于10美分，不到当地柴油供电成本的1/3。工业减排的新载体—零碳产业园及其国际合作。2022年4月，中国鄂尔多斯市建成投产全球首个零碳产业园，集成绿色能源和绿色工业体系，鼓励供应链上下游企业共同在园区内投资建厂，园区80%的电力为可再生能源自发直供，20% 的电力通过电网采购绿电。通过实施基于国际标准的零碳数字操作系统，园区内工厂可实现产品全生命周期碳足迹测算并完成中和，最终为产品形成可追踪溯源、符合各类国际标准、经国际权威机构认证的“零碳绿码”，助力园区企业参与国际贸易竞争。

　　发达国家落实资金承诺并加大资金支持力度。尽快开展全球应对气候变化资金需求评估工作，发达国家要尽早明确并提高2025年后新的集体量化资金目标，切实兑现气候资金承诺，提高赠款比例，减少贷款占比，扩大优质融资规模。特别是要加大对气候适应领域的资金援助力度，明确适应资金翻倍路线图，有效发挥损失和损害基金的补偿作用，帮助小岛屿国家和最不发达国家适应气候变化并减弱其影响。减少地缘政治等因素对气候资金的影响，建立透明、公正的气候资金分配机制，提升资金运用效能。